国家灾备管理体系亟待建立

科技日报 7月15日 滕继濮

编者的话：

今天是7月15日，距汶川地震发生两个月零三天。日本曾有专家说，地震后，灾区能够引起外界关注的时期大约为一个月，一旦出了此“蜜月期”，对灾区的关注就可能被忽视甚至是避讳，这对于灾区的重建十分不利，所以我们对灾区的关心应是长期的、持久的、紧密的……

 

“汶川地震+南方雪灾”，短短半年我国遭遇两场大灾。灾难发生时，看到同胞死伤惨烈，见到各地英雄辈出，也感到国人爱如泉涌。然而随着时间的推移，我们也意识到我国在灾备管理方面存在诸多不足，所以面对灾难仅有情感是不够的，须情智齐用———要有理智的措施和方法，要有成熟的思想和理念。

 

刘国华：灾备管理应成为国家战略

这是灾备在金融领域的一个案例，国外银行为了预防地震等自然灾害风险的冲击，大都进行灾难备份处理。“9·11”事件后，一半以上的没做备份的公司完全垮掉。但摩根斯坦利银行第二天宣布重新全线营业，德意志银行更是在“9·11”当天完成3000亿美元以上的巨额交易。两家银行能迅速化解灾难，正是源于完善的灾难备份系统。

我国灾害发生频率高

中国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多、灾害破坏最严重的国家之一。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等各类突发事件严重威胁人民生命财产安全和经济社会发展。中国处于世界主要地震带上，历史记载，一次死亡20万人以上的大地震全球共6次，其中4次发生在中国；20世纪全球共发生8.5级以上大地震3次，其中2次发生在中国。

中国东南沿海受台风影响大，季风影响强烈，是世界上受气象灾害影响最严重的国家之一，气象灾害种类多、灾域广、灾损重。

2005年中国因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发公共事件，直接经济损失约3253亿元。2007年中国自然灾害造成直接经济损失2363亿元，4亿人（次）不同程度受灾。2008年初雪灾仅40天时间就造成直接经济损失1516.5亿元；汶川大地震造成生命财产损失之巨更是难以估量。

灾备即备灾

“灾备就是备灾”，万国数据副总裁刘国华说，灾备主要指事前的防灾减灾，即针对灾难的预防、消减与准备的组织活动。灾备管理是指，以防灾减损为出发点，基于事前的预防和准备，以灾难的消减、应急响应和恢复重建为中心环节，组织机构所开展的各种资源规划、协调、整合与实施的全过程管理，也就是事前控制、事中应急与事后恢复的全程一体化管理。灾备管理的对象，包括人、核心资产和重要信息（系统）三项最重要的资源。

从时间上看，灾备管理涉及三个阶段。在防备阶段，首先是确认易受灾险的区域，其次是建立灾险的识别与监测和预警体制，如北京市发布的《突发环境事件应急预案》，界定面临威胁时的蓝、黄、橙、红四色预警标志；在应急阶段，也涉及两个方面，一是应急响应，一是应急救援。接下来是第三阶段，如果应急响应及时有效，则达到排除灾险的目的；如果灾难确实发生，则在应急救援之后，有一个恢复重建的过程。

政府是灾备管理的主体

刘国华指出，中国地震局原局长宋瑞祥曾提到国际防灾界的“怪圈理论”：地震造成损失惨重，震后人们积极预防，但地震“重复发生周期”要比人们“耐心等待时间”长得多；这样，人们的预防逐渐松懈开来，待到地震再次来临，已又回到“无准备”状态，再次造成惨重损失。其实，无防备的灾难所造成的损失，要比人们为灾备所支付的成本，高得多！要打破“怪圈”，引导社会平衡眼前利益和长远利益，统筹局部利益和全局利益，必须有政府这只“看得见的手”主动作为。

政府之手贯穿灾备管理的全过程，从灾情调查分析到灾备规划，从防灾减灾到应急救援，从灾后评估到恢复重建，从灾备科研到国际合作。当然，公众的灾备意识和防灾演练，公民社会的积极参与，甚至企业和机构的商业服务，都可以在很多环节为国家灾备管理战略的实施提供配合和协助。“一个国家灾备管理战略和体制的有效运作，必然包含政府机构、社会协助和商业服务三方面的良性互动。”刘国华说，“这次‘汶川大地震’警醒了公众的灾备意识，促使战略学者和决策者深思中国要把应急响应升级到新的全程灾备管理战略。”

 

丁学良：建立救灾指挥协调中心

香港中文大学社会学教授丁学良认为，我国的救灾全名动员体制源于20世纪上半叶，这种体制有诸多落后方面。

首先体现在专业化的程度很低；第二是平时备战不充分，不足主要表现在观念与相关法律方面；第三，最大的缺陷就是横向协调的能力很差，因为高度动员的体制，由上到下做得很快，但是横向协调能力很差，在救灾过程当中也可以看见，部队跟民间，部队跟部队，民间跟民间，横向的协调能力不强。落后导致的后果，是常常以英雄主义来替代专业和准备的欠缺；另外就是全民救灾的不计成本或成本太高。

那么我们该怎样做出改变呢？丁教授认为，首先我们要对不确定的自然灾害建立起并使用好信息管理的程序和规则。美国曾发生过加州大地震，震后差不多每年至少有1到2次，各电视台都会在黄金时段讨论加州大地震。尤其是当科学家们在这方面取得研究成果的时候，电视台就会立刻邀请他们。丁教授希望我国也可以利用我们的理性，利用我们的科学家，利用我们的民众，对各行各业的人员进行防灾减灾这方面的准备。

丁教授指出，面临大灾，我们还要有一个救援的同心圆体系，一层层往外扩伸，同心圆的核心就是灾区的老百姓，因为他们处在灾难发生的最早和最厉害的地方，也就是说无论救援队伍多么有效和快速，救援的第一个动作，救援第一步的安排，一定是针对灾区的受灾群众，同心圆的圆心千万不能忽视，另外，尤为重要的一点是要把最重的关注点放在弱势群体上。

最后丁教授期望，中国要有一个非常重要的全国防汛指挥中心。通过5·12大地震，结合平时防汛的经验，他呼吁成立一个“指挥协调中心”，直接面对重大灾害以及紧急状态，这个指挥协调中心直接的指挥就是国家主席和总理，平时就关系到的最最重要的部位环节进行年度常规检讨，只有这样一个中心在平时能够把能做的准备工作做得最好，到了发生严重的大的自然灾害的时候，我们才能够让政府部门、军队系统、武警系统、消防系统，平时的公安系统、地方政府、NGO能够到一个非常具有权威和具有专业训练的机构里面，获得信息，获得指令和帮助，同时对他们提出建议。

 

陈平：建立备战备灾的军民统一指挥体系

“毛主席有一句话，叫做备战备荒为人民。我想改一个字，叫备战备灾为人民。”北京大学、复旦大学双聘教授陈平说。他强调传统的人民战争已经不再，因为科技的发展，建筑质量的提高，一个水泥板下来光靠人民肩扛是不行的，最终是要靠起重机的力臂。“此次汶川地震是以军队为主导的立体战争，但是我们现在的救灾体制是军民分开的……”陈平建议改变此体制，建立一个备战备灾的军民统一指挥体系，在这个体系下劳动分工、信息分享、决策分层。2003年SARS疫情的暴发说明，生物战争、流行病、自然灾害袭击的可能性已经比发生全面核战争可能性大得多。

陈平认为现在高度集中的救灾体系不足以应付突发大灾，最好可以建立国家安全委员会统一协调军委和国务院系统，“现在把救灾问题放在地震局以下，这个级别太小，地震局不是预报问题，而是信息搜集、分享、决策问题，信息搜集一定要集中，否则互相矛盾，就天下大乱了。”陈平说。

 

■新闻背景

7月6日，由中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心、中国信息安全测评中心、万国数据服务有限公司联合举办的“中国灾备管理战略国际研讨会”在清华大学举行，就汶川特大地震后如何重建等问题进行探讨。据介绍，本次会议由中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心、中国信息安全测评中心和万国数据服务有限公司（GDS）联合主办。来自发展研究中心、国家安全生产应急救援指挥中心、工业与信息化部、公安部等部门的官员，与各个防灾救灾部门的专家及中外各领域学者参加了讨论。